土地改革破局仍需“以点带面” 进展速度料低于预期 法律障碍尚待清除

土地制度改革包含在内,两改革建议颇具新意,在改革方案对土地政策的表述中,土地制度改革包含在内,土地制度改革的预期空前强烈,土地制度改革的进展可能低于外界预期

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相比之下,在农村集体土地环节,加快农村集体土地流转将是大势所趋,且更有可能取得实质性突破。在这一方面,广东、浙江、海南、福建等省份均有过较为成熟的尝试,并得到国土资源部的认可。

两改革建议颇具新意

地方政府掣肘土地改革

城镇化进程的推进在倒逼土地政策更大的突破。一方面,在城镇化进程中,各地对城镇建设用地的需求不断增加,但由于城市建设用地规模有限,地方政府倾向于通过征地的方式,将农村集体土地变更为国有建设用地,从而弥补用地缺口。同时,随着农村劳动力的流出,大量闲置的耕地、宅基地、农村集体建设用地等需要处置和流转。

国务院发展研究中心近期公开了其为十八届三中全会提交的改革方案总报告,在涉及的八个重点改革领域中,土地制度改革包含在内。从披露的内容来看,方案勾勒出土地改革的远期目标,且部分领域的改革尺度颇大。受此影响,昨日土地流转概念的相关股票大涨,延续土改概念近期以来的涨势。

中国证券报:如果破除了法律障碍,是否会有助于这一改革的加快?

两改革建议颇具新意

二是改政府卖地为国有土地资产经营,政府以国有土地所有者身份获得土地权益,成立国有土地资产公司从事国有土地经营。上述内容剑指征地制度和土地财政顽疾,其设想颇符合外界的期待。

试点先行带动制度破局

在改革方案对土地政策的表述中,有两个建议被认为颇具新意。一是在规划和用途管制下,允许农村集体土地与国有土地平等进入非农用地市场,形成权利平等、规则统一的公开交易平台,建立统一土地市场下的地价体系。在此基础上,对已经形成的“小产权房”,按照不同情况补缴一定数量的土地出让收入,妥善解决这一历史遗留问题。

城镇化进程的推进在倒逼土地政策更大的突破。一方面,在城镇化进程中,各地对城镇建设用地的需求不断增加,但由于城市建设用地规模有限,地方政府倾向于通过征地的方式,将农村集体土地变更为国有建设用地,从而弥补用地缺口。同时,随着农村劳动力的流出,大量闲置的耕地、宅基地、农村集体建设用地等需要处置和流转。

中国证券报:在城镇化进程推进和经济结构调整的关键阶段,土地制度的改革有多重要?

中国证券报记者获悉,基于上述两个方面因素,未来土改思路倾向于建立平等的城乡建设用地市场、规范征地,以及促进农村集体土地流转两个环节。在这个过程中,保护耕地红线、不突破建设用地指标、保障农民权益是政策制定的前提。

以小产权房转正为例,邹晓云表示,小产权房的土地出让金按照何种标准缴纳尚无标准。若收得太多,可能面临难以收缴的困境;若收得过少,就有失公平。所以在政策的具体操作中,还需要仔细考量。

中国证券报记者从权威人士处获悉,11月之后,宅基地制度改革试点和农村集体建设土地流转试点范围都有可能扩大。其中,先行地区的经验可能作为制度改革的重要样本。

以小产权房“转正”为例,邹晓云表示,小产权房的土地出让金按照何种标准缴纳尚无标准。若收得太多,可能面临难以收缴的困境;若收得过少,就有失公平。所以在政策的具体操作中,还需要仔细考量。

城镇化倒逼制度突破

征地制度在上一届政府就被要求改革,当时最主要的方案是缩小征地范围,限定在公共目的上,但是并没有取得实质性进展。最有可能的阻力来自于地方政府。主要原因是现行的征收制度已经成为了地方政府财政收入的重要来源,同时,更重要的是,地方政府可以借助征地过程中的主动权,来自主安排和配置土地。特别是通过较低的成本,来满足地方政府的基本用地需求,比如基础设施建设用地、保障房建设用地等等。作为土地收储和供应方的地方政府,显然不愿意改变现有的制度。

由于涉及到征地制度的改革和相关法律调整,加之地方政府阻力重重,要在短期内实现城乡用地的“同地同权同价”,仍有较大的难度。为弥补国有建设用地的用地缺口,主管部门更倾向于内部挖潜的思路,即促进城镇低效用地再开发,提高单位土地的GDP产出。事实上,上述方案提出的多项改革措施,均被认为需要逐步推进,而难以在短时间内一蹴而就。

土改尝试还将持续

邹晓云:即使实现城镇用地和农村用地同权同价和自由流转,“小产权房”也应该公平付出代价。比如小产权房可以通过补办相关的手续和补交“土地用途变更税”的方式,实现合法化。这个“土地用途变更税”是我提出的,在将来的征收制度改革中可以考虑。其大致意思是,将来如果缩小征收范围之后,土地供应会分为两条线,一是使用国有土地,使用者缴纳土地出让金,这没有问题;二是使用集体建设用地,由供地方向政府缴纳一笔税收。这样既对于使用国有土地使用者更加公平一些,也有利于平衡市场,同时可以弥补减少征地后带来的政府土地收入减少,保证地方政府的收益。这种方式一些发达国家已经采用。

分析人士认为,在总结各地试点经验的基础上,“以点带面”地推进制度突破,是土改的可行路径。因此,现有的地方土改尝试,极有可能作为试点,为制度的突破探路。

分析人士认为,在促进农村集体建设用地流转的政策思路下,未来将可能有更多的城市尝试推进制度突破。

中国证券报:土地制度改革一直是外界呼吁的改革重点,但这么多年一直很难有实质性突破,其难点在哪儿?

城镇化

值得注意的是,此前一些较为成熟的尝试,未来也有可能面临政策破局。如浙江的杭州、宁波等地实行的“土地换股权”模式;浙江嘉兴在土改中推出的“两分两换”(宅基地和承包地分开,搬迁与土地流…

在十八届三中全会即将召开之际,土地制度改革的预期空前强烈,资本市场率先有所反映。但推进了多时的土地制度改革,能否在短期内破局还是未知数。

但在具体操作环节上,可能面临诸多问题。邹晓云表示,土地制度改革属于深层改革,牵涉利益链长,影响面大,不仅涉及到相关法律法规的修订,而且会受到多个利益群体的阻碍。

多数业内人士认为,在未来土地改革的实际操作中,恐怕不会在短时间内启动全盘改革,更可能选取适当时机,以特定的切入点入手操作。其中,为规范用地而出台的城乡用地增减挂钩政策,有可能在更大的范围内铺开,从试点转为常态化运行。

邹晓云:农地等地发证确实是未来各项制度改革的一项基础性工作,但对下一步改革的促进作用,还有待进一步的观察。农村土地确权工作包括农村集体土地所有权、宅基地使用权、集体建设用地使用权确权三个部分。总体上看,这次农村集体土地登记发证是在原有的集体产权状态下将土地产权明确,登记和发证的对象是农民集体,不改变原有集体所有权性质及产权结构,主要是引进了现代管理方式,可以提高管理效率。当然,对未来农村产权改革会有一个非常好的基础性作用。

国务院发展研究中心近期公开了其为十八届三中全会提交的改革方案总报告,在涉及的八个重点改革领域中,土地制度改革包含在内。

中国土地勘测规划院副总工程师邹晓云认为,上述改革方案梳理了土地制度需要改革推进的各个领域,内容较全面,改革方向设想也符合整体预期。因此,方案适合作为土地制度改革的长远设想。

但即便如此,外界仍可对土地领域的改革尝试抱有期待。如当前很多领域的试点,都有进一步扩围的可能。其中,农村集体建设用地的流转,已经试点了很长时间,一些地区已比较成熟,未来可能存在扩围可能。

业内人士认为,上述方案大刀阔斧的改革思路,反映了外界对推进土改的强烈预期。城镇化进程的推进正在倒逼土地制度取得更大突破,随着地方试点“以点带面”路径的明晰,未来一段时间,土地改革领域还将出现更多的动向。

深圳则在近期鼓励引导符合规划的合法工业用地和尚未完成征地补偿手续的工业用地,通过政府指定的公开交易平台,以挂牌方式进入市场,从而调配土地利用的结构性缺口。

邹晓云:从当前的情况来看,合理的路径应该还是试点先行。通过试点范围的扩大和试点地区的经验总结,来逐步推进制度的改革。但是,试点应该是具有突破性质和意义的试点,现在的试点大部分仍然在现行法律框架内进行,侧重在技术层面。既然是试点就应该有所突破,只有这样才能促进相关法律的修订。

从披露的内容来看,方案勾勒出土地改革的远期目标,且部分领域的改革尺度颇大。受此影响,土地流转概念的相关股票大涨,延续土改概念近期以来的涨势。

分析人士认为,在总结各地试点经验的基础上,以点带面地推进制度突破,是土改的可行路径。因此,现有的地方土改尝试,极有可能作为试点,为制度的突破探路。

邹晓云:外界对土地制度改革的预期,无非在于破除城乡土地的二元结构,让农村集体土地能够平等地进入市场,既可以改善当前的土地市场状况,配合城市化转型、经济发展转型的需要,又可以让农民更多享受到土地作为一种权益带来的收益,共享发展带来的好处。

近期,各地不断推出有关土改的尝试,并受到市场的持续关注。《广州市南沙新区条例》近日起征求意见,正式在官方文件中明确探索集体建设用地流转试点,并强调重大科技成果研发和产业化项目可以通过租赁、入股和联营联建等方式使用集体建设用地。

在改革方案对土地政策的表述中,有两个建议被认为颇具新意。一是在规划和用途管制下,允许农村集体土地与国有土地平等进入非农用地市场,形成权利平等、规则统一的公开交易平台,建立统一土地市场下的地价体系。在此基础上,对已经形成的小产权房,按照不同情况补缴一定数量的土地出让收入,妥善解决这一历史遗留问题。

中国证券报:既然存在现实的障碍,土地制度改革有没有合适的路径?

市场人士认为,尽管土地政策难以在短期内取得根本突破,但仍有部分政策手段存在破局可能,且各地的尝试将继续以“多点开花”的形式铺开。

值得注意的是,此前一些较为成熟的尝试,未来也有可能面临政策破局。如浙江的杭州、宁波等地实行的土地换股权模式;浙江嘉兴在土改中推出的两分两换(宅基地和承包地分开,搬迁与土地流转分开,以宅基地置换城镇房产、以土地承包经营权置换社会保障);广州在土地流转中曾推出的地票制度。

《土地管理法》的修订工作已经启动多年,近期有消息称,全国人大常委会正在审议《土地管理法》修订草案,或允许集体土地不经过转为国有土地就可以直接入市交易。但政府部门甚少针对上述法律的修改进行披露,多数业内人士认为,作为土地制度改革的最大障碍之一,如该法律的部分条款能够有所突破,将大大推进土地制度改革。

值得注意的是,此前一些较为成熟的尝试,未来也有可能面临政策破局。如浙江的杭州、宁波等地实行的“土地换股权”模式;浙江嘉兴在土改中推出的“两分两换”(宅基地和承包地分开,搬迁与土地流转分开,以宅基地置换城镇房产、以土地承包经营权置换社会保障);广州在土地流转中曾推出的“地票”制度。

海南于此前研究制定《海南省农民集体建设用地管理办法》,对经批准纳入流转试点的农村集体建设用地,允许农村集体经济组织或者村民自主开发经营,或者由农村集体经济组织以转让、租赁、联营合作、作价入股等方式进行流转,用于旅游、农贸市场、标准厂房等非农业建设。同时,作为将土改与金改结合的重要尝试,国内首款土地经营权流转信托近日问世。此外,江西、山东等地也于近期出台相关文件,加快农村集体土地的流转。

中国证券报:如果实现城镇用地和农村用地同权同价和自由流转,是否意味着“小产权房”的合法化?对于地方政府在征地过程中损失的收入,该如何弥补?

二是改政府卖地为国有土地资产经营,政府以国有土地所有者身份获得土地权益,成立国有土地资产公司从事国有土地经营。上述内容剑指征地制度和土地财政顽疾,其设想颇符合外界的期待。

中国证券报记者获悉,基于上述两个方面因素,未来土改思路倾向于建立平等的城乡建设用地市场、规范征地,以及促进农村集体土地流转两个环节。在这个过程中,保护耕地红线、不突破建设用地指标、保障农民权益是政策制定的前提。

中国证券报:当前国土部正在加快推进农地确权工作,其中,农村集体用地所有权确权可能在今年内全部完成。这是否意味着土地制度的改革也将加快?

深圳则在近期鼓励引导符合规划的合法工业用地和尚未完成征地补偿手续的工业用地,通过政府指定的公开交易平台,以挂牌方式进入市场,从而调配土地利用的结构性缺口。

业内人士认为,上述方案大刀阔斧的改革思路,反映了外界对推进土改的强烈预期。城镇化进程的推进正在倒逼土地制度取得更大突破,随着地方试点以点带面路径的明晰,未来一段时间,土地改革领域还将出现更多的动向。

今年年初的国土部会议上,曾对土地管理制度改革做出具体部署。今年的任务包括,研究出台集体经营性建设用地流转指导意见、部署开展宅基地制度改革试点,以及总结推广农村土地股份制改革经验和做法。其中,指导意见有望就土地利用规划城镇建设用地范围以外的经营性集体建设用地的有偿出让、交易方式、收益分配方式等方面做出具体规定。

分析人士认为,在促进农村集体建设用地流转的政策思路下,未来将可能有更多的城市尝试推进制度突破。

市场人士认为,尽管土地政策难以在短期内取得根本突破,但仍有部分政策手段存在破局可能,且各地的尝试将继续以多点开花的形式铺开。

我认为问题的症结在于土地征用制度。其实,现在农村集体土地所有权和国有土地所有权,两权都是所有权,在字面上或者是表面上是平等的,是可以一样流动的。但是,由于农村集体土地要转变为国有土地之后才能成为城市的建设用地进入市场,这其中必须经过一道征收程序。这道征收程序成为了破除城乡土地的二元结构的一道门槛,集体土地流动就成为了不可能。

多数业内人士认为,在未来土地改革的实际操作中,恐怕不会在短时间内启动全盘改革,更可能选取适当时机,以特定的切入点入手操作。其中,为规范用地而出台的城乡用地增减挂钩政策,有可能在更大的范围内铺开,从试点转为常态化运行。

由于涉及到征地制度的改革和相关法律调整,加之地方政府阻力重重,要在短期内实现城乡用地的同地同权同价,仍有较大的难度。为弥补国有建设用地的用地缺口,主管部门更倾向于内部挖潜的思路,即促进城镇低效用地再开发,提高单位土地的GDP产出。事实上,上述方案提出的多项改革措施,均被认为需要逐步推进,而难以在短时间内一蹴而就。

邹晓云:《土地管理法》和其他法律条文中,有关征地制度的条款比较多。但现实的问题是,一项法律的修订,不仅要经过多个部门的讨论和会签,同时还要接受全国人大的审议,按照正常的做法,还需要向全社会公开征求意见。在这个过程中,涉及到的程序繁杂,利益群体较多,阻力可想而知。

海南于此前研究制定《海南省农民集体建设用地管理办法》,对经批准纳入流转试点的农村集体建设用地,允许农村集体经济组织或者村民自主开发经营,或者由农村集体经济组织以转让、租赁、联营合作、作价入股等方式进行流转,用于旅游、农贸市场、标准厂房等非农业建设。同时,作为将土改与金改结合的重要尝试,国内首款土地经营权流转信托近日问世。此外,江西、山东等地也于近期出台相关文件,加快农村集体土地的流转。

但在具体操作环节上,可能面临诸多问题。邹晓云表示,土地制度改革属于深层改革,牵涉利益链长,影响面大,不仅涉及到相关法律法规的修订,而且会受到多个利益群体的阻碍。

邹晓云:由于城市化、经济转型等在土地方面遇到很多瓶颈,随着社会各界对经济领域改革的预期更加强烈,土地改革自然成为猜想的对象之一。实际上,当前有关土地制度改革的尝试,如农村集体用地流转试点、宅基地流转试点、建设用地增减挂钩、土地集约节约利用等,仍然在现有的《土地管理法》框架范围内。但大家所期待的“具有突破性”的土地改革,目前尚未见到明确的信息。我想,土地改革涉及利益调整,在法律框架重新构架完成之前,难有实质性的突破。

中国土地勘测规划院副总工程师邹晓云认为,上述改革方案梳理了土地制度需要改革推进的各个领域,内容较全面,改革方向设想也符合整体预期。因此,方案适合作为土地制度改革的长远设想。

近期,各地不断推出有关土改的尝试,并受到市场的持续关注。《广州市南沙新区条例(草案)》近日起征求意见,正式在官方文件中明确探索集体建设用地流转试点,并强调重大科技成果研发和产业化项目可以通过租赁、入股和联营联建等方式使用集体建设用地。

中国证券报:当前外界对土地改革预期强烈,认为三中全会之后,土地改革可能在制度上破局。但目前来看,政府部门主动披露的消息比较少,且法律障碍似乎尚未破除。如何看待土地制度改革的预期?市场对这项制度的预期是否过于强烈?

城镇化倒逼制度突破

相比之下,在农村集体土地环节,加快农村集体土地流转将是大势所趋,且更有可能取得实质性突破。在这一方面,广东、浙江、海南、福建等省份均有过较为成熟的尝试,并得到国土资源部的认可。

政策短期难有实质突破

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邹晓云:事实上,土地问题已经成为很多地方推进城镇化的核心问题。一方面,由于政府部门是土地征收的主体,作为弱势一方的农民又缺乏足够的法律保障,导致很多中小城市在土地征收过程中,存在损害农民利益的现象,并引发不少社会问题。另一方面,一些大城市由于农村集体用地和城镇建设用地的流动不畅,出现城镇建设用地不足,现有集体建设用地低效利用的情况,并进而催生出计划外违规用地和“小产权房”问题。在这个过程中,土地制度的改革急需推进。

“土改”尝试还将持续

近日,有关土地制度改革的预期空前强烈。国土部传出对农村集体土地所有权确权抽查的消息,似乎在为制度破局做准备。三中全会即将召开,土地制度改革成为外界关注的焦点。受此影响,近期土改概念股受到资金追捧,拥有一定农地储备的公司被机构一致看好。不少业内人士预期,11月之后,土地制度改革可能取得新进展。

照多数业内人士的看法,由于阻力重重,试点先行恐将是土地制度改革的主要切入点。借助试点的扩围,相关的制度有可能取得渐进式突破。

中国土地勘测规划院副总工程师邹晓云在接受中国证券报记者采访时表示,由于当前法律障碍尚未完全破除,加之各地阻力较大,土地制度改革的进展可能低于外界预期。各项土地改革试点城市可能率先扩围,然后带动土地改革取得制度突破。另据中国证券报记者独家获悉,农村集体土地所有权确权工作有望在11月前完成,从而有助于土地制度改革的推进。